【摘 要】版权行政保护的理论阐释和实践运行在新发展阶段下面临新的挑战。梳理我国著作权法第三次修改中的六个草案文本，可以清晰地展现版权行政保护在本次修法中的动态。为了将版权行政保护的研究视角从“存与废”的争论尽快推向“弊端与优化”的讨论，可以从历史叙述、现实注脚和远景诠释三个维度诠释其正当性，以消除学界和实务界对版权行政保护的质疑。
【关键词】版权行政保护；著作权法第三次修改；正当性
2021年1月，习近平总书记在《全面加强知识产权保护工作 激发创新活力推动构建新发展格局》中强调，“要加大行政执法力度，对群众反映强烈、社会舆论关注、侵权假冒多发的重点领域和区域，要重拳出击、整治到底、震慑到位”。[1]版权行政保护作为知识产权行政执法保护的重要组成部分，在新修改的《著作权法》于2021年6月1日开始实施，且 《行政处罚法》第三次修订完成（2021年7月15日实施）的大背景下，迎来了新的理论讨论空间和实践操作功课。翔实梳理版权行政保护在我国著作权法第三次修改中的修正情况，深度剖析论证版权行政保护的正当性，以消除“行政权作为公权介入私权属性的版权缺失法理基础”的质疑，是回应习近平总书记重要文章精神和顺应当下构建知识产权大保护格局必须解决的理论问题。
一、《著作权法》第三次修改中的版权行政保护
2020年11月11日，全国人大常委会正式通过《关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》，标志着历经10年（2011年7月13日国家版权局启动我国著作权法第三次修订工作）的著作权法第三次修订尘埃落定，新修订的著作权法（以下简称《著作权法（2020年版）》）于2021年6月1日正式实施。著作权法第三次修改进程中，经全国人大或国家版权局官方公布的草案包括修订草案第一稿（2012年3月）、修订草案第二稿（2012年7月）、修订草案第三稿（2012年10月）、修订草案送审稿（2014年6月）、修正案草案（2020年4月）、修正案草案二次审议稿（2020年8月）等6个版本。其中，有关版权行政保护的相关条款成为产业界、学术界和社会公众关注的焦点。
期间，修订草案送审稿第七十七条将版权行政保护的前置要件“同时损害公共利益”予以删除，引起大家的广泛讨论并引发学者“行政介入范围的扩张意图和政府全面干预著作权市场的倾向”[2]的质疑；随后，“损害公共利益”要件在修正案草案第五十二条中重新出现，并被修正案草案二次审议稿保留，成为《著作权法（2020年版）》第五十三条版权行政保护的必备前提。
有学者将版权行政保护的立法演绎过程评价为“版权行政执法公共利益要件的‘泛公共利益化’‘去公共利益化’以及‘对去公共利益化的纠正’”，并认为删除“损害公共利益”要件是“异化的版权行政执法”。[3]基于上述争论和质疑，梳理国内有关版权行政保护的研究成果，发现其主要围绕版权行政保护制度的建立与发展、缺陷与完善、挑战与机遇、“公共利益”界定、未来趋势预判等维度展开。而且，相关学者基于“著作权本质上属于私权，行政权的介入通常会对侵权人课以更重的法律责任”[4]，“知识产权司法保护的‘单轨制’模式为世界各国所普遍采用，是国际通行的知识产权保护模式”[5]等理由，主张“削弱甚至废弃知识产权行政保护”[6]或“构建以司法保护为主导、行政保护为辅助”[7]的保护模式。可见，在我国知识产权司法保护与行政保护“双轨制”运行的惯例和传统下，有关知识产权行政保护的正当性问题，一直是学界争论的焦点。
在《著作权法（2020年版）》实施之际，我们认为有必要对版权行政保护进行阐释，以消除版权行政保护“去与留”的质疑，更多地将研究视角转向对版权行政保护“劣与优”的讨论，为法律实施提供更多理论支撑和实践素材。本文试图从历史叙述、现实注脚和远景诠释三个维度，全面梳理版权行政保护的立法史料、实证剖析版权行政执法对产业高质量发展的有力支撑、深度观察国内外知识产权和版权行政保护的发展趋势，以此来系统论证版权行政保护的正当性，为我国版权行政保护的理论解释和治理实践提供智力支撑。
二、正当性历史叙述：版权行政保护与著作权立法惯例
著作权“双轨制”保护模式似乎是在著作权法制定后得以确立的，但通过反溯著作权法的立改过程可以发现，我国版权行政保护的实践早于司法保护，而且版权行政保护是我国著作权法的立法惯例和传统。
1.著作权法立法之前版权行政保护已经在实践中得以运行
由于我国著作权法在立法之初没有相关理论可供参考，立法呈现出“先有法律实践，后来才出现有关理论研究”的特点。[8]在我国当时体制下，中国知识产权行政保护特色制度并没有经过很多争论就很容易地在相关知识产权法律中得到了明确规定，从而得以建立。[9]可见，在著作权法正式施行以前，司法保护的实践认可度低于行政保护；加之在改革开放初期“政府主导”的时代背景下权利人倾向于求助政府，尤其在1985年行政系统中出现了专门管理版权事务的国家版权局，行政保护成为权利人维权方式的首选。因此在1990年著作权法制定并实施以前，版权行政保护是我国版权保护实践中唯一有效的保护方式。[10]
2.版权行政保护条款在著作权法三次修法过程中得以保存并延续
以时间轴为参考，可以清晰地发现版权行政保护在我国著作权立法中的惯性和传统（见表1）。1990年版著作权法第四十六条规定，针对应当承担民事责任的侵权行为，著作权行政管理部门可以给予行政处罚。此条赋予版权行政管理部门对构成著作权民事侵权的行为进行处罚的权力，是著作权“双轨制”保护最早的法律依据。但是，此条并未给版权行政保护设定任何“前置要件”，以至于版权行政管理部门对构成民事侵权的行为均享有行政处罚权，不仅造成现实中版权行政保护的过度膨胀，而且导致著作权侵权行为民事责任与行政责任、司法权与行政权的纠缠不清。2001年版著作权法第四十七条和2010年版著作权法第四十八条均为版权行政保护加设了“同时损害公共利益”这一前置要件。如此修改，意味着只有导致公共利益受损的著作权侵权行为才需承担行政责任，即民事责任与行政责任之间存在位阶上的高低。这一前置要件的规定，让民事责任与行政责任得以严格区分，同时也限制了行政权在规制侵权行为过程中的过度行使。著作权法修订草案第一稿第七十三条和第二稿第七十三条将“同时损害公共利益的”既有表述修改为“同时破坏社会主义市场经济秩序的”，试图对曾经的表述作出更为明确的界定。著作权法修订草案第三稿和修订草案送审稿则删除了版权行政保护的前置要件，回归到著作权法1990年版本。著作权法修正案草案第五十二条、修正案草案二次审议稿第五十三条和《著作权法（2020年版）》第五十三条将“损害公共利益”重新纳入版权行政保护的构成要件中，再一次将民事、行政责任区分，避免了公权在规制侵权行为时的任意性。
表1 版权行政保护条款在著作权中的具体体现
| 法律及其修订版木 | 版本 | 版权行政保护条款定位 |
| 《著作权法》 | 1990年版 | 第46条 |
| 2001年版 | 第47条 | |
| 2010年版 | 第48条 | |
| 2020年版 | 第53条 | |
| 《著作权法修订草案》 | 第一稿 | 第73条 |
| 第二稿 | 第73条 | |
| 第三稿 | 第75条 | |
| 送审稿 | 第77条 | |
| 《著作权法修正案》 | 草案 | 第11条 |
| 草案二次审议稿 | 第53条 |
通过对法律文本的梳理，可以发现版权行政保护的法律依据非但没有受到质疑，反而可以从“前置要件”和“执行手段”看出其在渐趋科学化的同时有得到巩固加强的趋势。无论是其删除“公共利益”要件或是试图对“公共利益”进行具象化释义，抑或赋予行政主体更丰富的执法方式、对行政罚款作出更细致的规定，都是立法者对版权行政保护制度的基础考量。质言之，在对著作权侵权违法行为的惩治中，行政保护一直存在且得以不断延续和完善。因此，版权行政保护具有的“立法惯性”验证了此种保护方式存在的正当性与实际价值。
三、正当性现实注脚：版权行政保护与产业高质量发展
保护只是手段，促进发展才是终极目的。我国版权行政保护在市场运行和产业发展中的绩效，是证明其正当性、有效性的最有力证据之一。近年来，尤其是“十三五”时期我国版权行政保护在维护文化产业发展、助推文化产业创新上的成绩，为版权行政保护的正当性给出了扎实的现实注脚。
1.保障权益，营造文化产业健康营商环境
版权行政保护在我国版权市场已运行30多年，该保护方式在法律框架内积极运作并积累了丰厚经验，通过对国家版权局公开信息的考察可以发现，版权行政保护在我国具有不可替代的保障权利和优化营商环境的效用。据国家版权局官网发布，“十三五”期间，国家版权局共公布重点影视作品预警名单42批、678部重点作品，下线盗版链接100多万条；共联合挂牌督办249起重大侵权案件；全国各地版权行政执法部门共查办侵权盗版案件1.3万多件，收缴各类侵权盗版制品超过4000万件，依法关闭侵权盗版网站7763个，删除侵权盗版链接690多万条。
通过梳理近年来我国版权行政保护的实践，可以将其在权益保障和环境优化上的表现和成效归纳为三个方面：一是积极查办大案要案，维护版权市场基本秩序。如国家版权局自2014年至2020年连续发布“剑网专项行动十大案例”，通过“以案释法”的形式全面整顿游戏、影视、软件、音乐、图书等文化市场。二是坚持分域监管模式，持续推进重点领域整治。如2018年中国短视频行业发展迅速，国家版权局等四部门及时靶向新兴产业，对短视频版权问题进行专项整治；2019年“视觉中国黑洞照片案”发生之后，国家版权局将“规范图片市场版权保护运营秩序”写入重点整治内容，以时事热点作为规范图片市场和普及法律知识的契机。三是保护方式开放创新，推动构建共治保护格局。一方面，国家版权局会同全国“扫黄打非”办公室、公安部、高检院等部门以联合挂牌督办的形式查办案件，支持地方进行部门协作和跨区联合执法，在机制内部形成合力；另一方面，其向社会公布投诉举报受理方式，并按照《举报、查处侵权盗版行为奖励暂行办法》对举报人予以奖励。此外，在网络文学、APP、网络广告等领域建立“黑白名单”制度，分批发布“版权保护预警名单”；约谈主要网络音乐服务商及境内外音乐公司，要求其对网络音乐作品全面授权、避免独家授权；推动成立财经媒体版权保护联盟、网络文学版权联盟等行业自治组织。通过创新激励机制和预警方式调动公众参与监督的积极性，丰富、提高侵权盗版线索的取得与查处效率；充分尊重企业和行业联盟的自主性与立场，推动行业合作与自治共识的形成与实践以加强行业自律。
2.需求导向，顺应产业特色化、高质量发展要求
版权行政保护具有天然的快保护优势，更能满足市场主体的维权需求。一方面，单一的司法保护在产业变革中不足以以一己之力应付现有技术对权利人的冲击，也难以兼顾产业对于效率的迫切需求。相比之下，不同于司法保护对技术“祛魅”的本质，以主动性和强制性为特征的行政保护具有明显的效率优势且对新技术更具“亲和力”。以广东省为例，省广播电视局将“时间戳”作品首创时间登记系统引入著作权保护格局；[11]广州市文化市场综合行政执法总队运用“取证航母”等网络设备进行取证。[12]切实将网络技术运用到版权行政保护工作中，实现了对侵权盗版行为的精准打击。另一方面，站在产业主体的立场，从“成本-收益”角度予以考虑，通常情况下产业主体作为“理性经济人”以追求收益与成本间的最大差值为目标。在构建市场预期收益模型存在难度时，将成本降至最低是最直接的方式，而成本必然包含维权成本。行政保护对于产业主体的吸引力在于，这种保护方式的启动不需其承担“权利发起”的成本——仅需向相关版权管理部门提交侵权线索即可开展。
此外，版权行政保护作为版权工作中重要抓手“全国版权示范城市”建设的重要组成部分，近年来在助推城市特色文化产业高质量发展上，也取得了较好的成绩。譬如，杭州作为我国首个“全国版权保护示范城市”，将行政保护融入产业发展，成为产业效益的助推器。以其动漫产业为例，杭州市在第六届中国国际动漫节期间，制定了《杭州市第六届中国国际动漫节版权保护工作实施方案》，对展会期间的保护工作事先部署；设立会展版权保护工作领导小组办公室，对接展会期间参展企业的法律咨询、举报投诉和侵权案件受理工作，向经审核拥有原创动漫作品版权的本地企业提供免费登记服务，并与参加本届动漫节的在杭参展企业签订知识产权保护协议，共同打击展会侵权行为。[13]而且，版权行政保护在为新兴产业带来效益的同时也为传统文化的传承创新作出贡献。景德镇市版权局联合工商、公安、质监等部门综合执法，在陶瓷市场中构筑起联防监管体系，并安排专员对创新陶瓷产品进行版权申报登记、颁发权利证书。[14]通过加强行政部门对陶瓷市场中侵权行为的监管、打击力度和便利版权登记办理的方式净化交易市场秩序、提高产品交易效率，确保陶瓷产业的健康发展和竞争秩序。
四、正当性远景诠释：版权行政保护与国际社会保护态势
就国内来看，《国家知识产权战略纲要》《深入实施国家知识产权战略行动计划》《国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》，以及即将发布的《知识产权强国战略纲要》和“知识产权‘十四五规划’”等纲领性文件均对版权行政保护提出明确要求，行政保护作为知识产权工作中除司法保护外的有力抓手，必然会在知识产权“严保护、大保护、快保护、同保护”的格局下得到更大的重视。在此基础上，我们不妨将版权行政保护这一议题放在更为宏大的国际社会保护趋势的语境中进行检验，从远景趋势的视阈诠释其正当性。
1.国际条约与贸易协定中的版权行政保护趋势
TRIPs协议（即《与贸易有关的知识产权协定》）作为全球性的知识产权保护国际条约，其在相关条款中也对知识产权行政保护作了原则性的规定。其中，第49条“行政程序”（Administrative Procedures）规定“在以行政程序确认案件的是非并责令进行任何民事救济时，该行政程序应符合基本与本节之规定相同的原则”，该条款作为TRIPs协议中有关知识产权行政保护的基本条款，与第42条到第48条共同构成协议第三章第二节之“民事与行政程序之救济”。鉴于TRIPs协议在谈判时的国家利益博弈和成员国秉持的实用主义倾向，协议并未对知识产权行政保护的具体范围、行政保护与司法保护之间的界限等问题作出具体规定，但肯定了行政权力的介入并要求行政保护的程序应与司法保护程序基本相同，这为知识产权和版权行政保护的正当性奠定了国际条约领域的法理基础。双边或多边贸易协定中，有关知识产权（版权）行政保护的条款也在逐渐增多并被重视。
2.欧盟及英美等国家的版权行政保护态势
欧盟知识产权局在其发布的《2025年战略规划》（Strategic Plan 2025）[15]第一个战略驱动因素中提出：增强知识产权执法以保护权利人和社会。同时，欧盟知识产权局将借助专业研究和数字工具帮助执法当局，与包括欧洲刑警组织（Europol）和欧洲检察官组织（Eurojust）在内的其他机构形成更密切的联系；借助执法小组高层的支持，在促进执法当局、权利人、企业、虚拟市场等不同角色互换数据、信息的基础上，建立一个更加协调且密切配合的知识产权执法系统。欧盟知识产权局将知识产权执法置于战略层面，借助技术和信息支撑执法系统的生态构建，并在鼓励“信息共享”的前提下追求与其他行政执法机构建立紧密关系，通过执法主体能力的完善与执法体系的优化两个层面切实保护著作权人和社会公众。这种跨部门“联动”的方式与我国版权局联合工商、信息部门联合执法的方式较为相似，不仅是保护意识的提升、执法方式的创新，也是技术发展新形势下强化知识产权行政保护的必然选择。
英国知识产权办公室2019年10月28日发布的《2018—2019年知识产权犯罪和执法报告》（IP Crime and Enforcement Report 18—19）[16]中显示，英国与欧洲执法部门共享信息情报的能力将在脱欧之后受到影响，因此，执法方面应继续提倡在情报交换的基础上进行全国范围内执法调查和突击行动。英国将知识产权犯罪与执法联系，主张从“公众意识”和“执法行动”两个方面保护知识产权。可见，由于知识产权犯罪行为的客观且顽固的存在，加强行政保护将成为英国知识产权日后工作的重要部分。美国近年来“不断加强知识产权行政执法力量”，[17]连续发布了《优化知识产权资源与组织法案》《美国知识产权执法联合战略计划》（每3年向国会提交一次）等法案或计划；另外，在“管理与执法”分离的知识产权保护体制下，虽然美国专利商标局和国会图书馆的版权局不直接行使执法权，但美国联邦贸易委员会（FTC）、国际贸易委员会（ITC）、美国贸易代表办公室（USTR）、司法部（DOJ）、食品药品管理局（FDA）、农业部（USDA）、海关及边境保护局（CBP）等作为其主要的执法机关，近年来在知识产权执法中发挥了越来越重要的作用。
可以看到，版权行政保护作为国际常态，无论是国内机构联合执法还是跨国执法合作，都足以体现行政保护在著作权保护实践层面的地位和价值。由以上国际社会知识产权行政保护的动向可知，强化行政保护、发挥公权在私权保护中的强作用力是国际社会的共同趋势。尽管各国社会制度不同、采取的具体措施不尽相同，但基于行政保护的独立价值，其已然成为著作权保护不可分割的部分。
参考文献：
[1]习近平.全面加强知识产权保护工作激发创新活力推动构建新发展格局[J].求是,2021(3)
[2]熊琦,朱若含.论著作权法中的“行政介入”条款[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2020(1)
[3]王洪友.论版权行政执法的公共利益要件:以制度异化为视角[J].中国出版,2020(1)
[4]李雨峰.知识产权行政执法机制改革研究[M].北京:知识产权出版社,2020:117
[5]管荣齐,李明德.中国知识产权司法保护体系改革研究[J].学术论坛,2017(1)
[6]易玲.中国知识产权行政保护“存与废”之路径[J].求索,2011(1)
[7]吴汉东,锁福涛.中国知识产权司法保护的理念与政策[J].当代法学,2013(6)
[8]王月辉.中国对知识产权法律保护的理论与特点[J].国际经贸研究,1996(2)
[9]邓建志.中国知识产权行政保护特色制度的发展趋势研究[J].中国软科学,2008(6)
[10]王立新,王之晓.版权行政保护的边界及其与司法保护的衔接论[J].出版广角,2019(19)
[11]广东省广播电视局.版权保护在广东:广州瞄准版权示范城市标准着力抓好创建工作[EB/OL].http://gbdsj.gd.gov.cn/zxzx/ztbd/2010/bqbh6/bqbhzgd3/content/post_1761215.html
[12]国家版权局网.广州文化执法总队:守护版权净土勇当文化卫士[EB/OL].http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/518/395816.html
[13]国家版权局.杭州为动漫节撑起版权保护伞[EB/OL].http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/518/134466.html
[14]国家版权局.景德镇市大力保护陶瓷作品版权[EB/OL].http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/518/134385.html
[15]European UnionIntellectual Property Office.Strategic Plan2025[EB/OL].https://euipo.europa.eu/tunnel-web/secure/webdav/guest/document_library/contentPdfs/about_euipo/strategic_plan/SP2025_en.pdf
[16]Intellectual Property Office,UK.IP crime and enforcement report 2018 to 2019[EB/OL].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/842351/IP-Crime-Report-2019.pdf
[17]赵梅生.试析美国政府机构加强知识产权执法的态势与原因[J].电子知识产权,2013(4)
